В соответствии с решением Государственной комиссии по вопросам развития Арктики и на основании плана работы Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации был проведен анализ действующего законодательства, которое регламентирует правоотношения в Арктической зоне Российской Федерации.
Этот вопрос рассматривался на четырех заседаниях Совета и его президиума, которые состоялись в 2015 году в городах Москве, Якутске, Омске с участием руководителей, специалистов министерств и ведомств Российской Федерации, полномочных представителей Президента Российской Федерации в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах, руководителей исполнительных и законодательных органов государственной власти, субъектов федерации, муниципалитетов, представителей научных учреждений и производственных предприятий.
Анализ арктического законодательства показал, что в настоящее время действует более 500 нормативных правовых актов, которые регулируют правоотношения в Арктической зоне Российской Федерации.
«Казалось бы, огромный массив нормативных актов, но этот массив не создает на сегодняшний день надежной, уверенной законодательной основы для реализации целей и задач, которые поставлены в Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, утвержденных президентом Российской Федерации, Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года и не создает никаких механизмов для реализации государственной программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года», которая утверждена Правительством Российской Федерации», — считает председатель Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации Вячеслав Штыров.
Многие из этих нормативных правовых актов были созданы в совсем другую историческую эпоху. «Например, около 50 нормативных правовых актов действуют до сих пор с советских времен. Это обстоятельство дает повод для того, чтобы эти нормативные правовые акты применялись избирательно. По сути дела, по воле правоприменительных органов», — отметил сенатор.
Второй недостаток действующих НПА в отношении арктического законодательства, по его мнению, состоит в том, что оно создавалось в основном по ведомственному принципу, поэтому многие нормативно-правовые акты противоречат друг другу. А в целом арктическое законодательство носит фрагментарный характер.
Наконец, существуют пробелы в законодательстве. Например, Основами государственной политики в Арктике определено, что в Арктическую зону Российской Федерации входят не только сухопутные территории, но и морские акватории, которые прилегают к этим территориям. Однако нет никаких нормативных документов, которые регламентировали бы освоение этих территорий, морское планирование не урегулировано.
«Можно сделать уверенный вывод о том, что нормативная база в отношении Арктического макрорегиона не соответствует реалиям сегодняшнего дня, а тем более – тем задачам, которые ставятся на основании документов о стратегическом планировании и которые уже утверждены президентом и правительством Российской Федерации, — резюмировал сенатор. — Отсюда следует, что необходимо разработать новый целостный комплексный закон о развитии Арктической зоны, который бы описывал правоотношения в разных сферах деятельности в Арктике максимально полно и конкретно».
На сегодняшний день Советом по Арктике и Антарктике при Совете Федерации совместно с заинтересованными ведомствами разработан проект концепции и проект структуры будущего закона. Однако необходимо не повторить тех ошибок, которые были допущены при разработке предыдущих проектов законов. Председатель Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации более подробно остановился на этих моментах.
«Почему предыдущие законопроекты не были приняты? Можно сказать, что для этого были объективные обстоятельства, которые были связаны с общей общественно-политической или социально-экономической обстановкой в стране. Но в то же время в самих проектах законов были заложены некоторые спорные вопросы, которые послужили поводом для того, чтобы эти проекты законов были не приняты», — считает сенатор.
Правоведы и руководители экономического блока правительства Российской Федерации настаивают на том, что принятие закона, касающегося отдельного макрорегиона, разрывает единое экономическое и правовое пространство страны, нарушает его целостность и разбивает его на отдельные части.
«Мы считаем, что это подход неверный, потому что проект нашего закона о развитии Арктики предусматривает, что на территории Арктической зоны Российской Федерации действует все законодательство Российской Федерации. Но оно конкретизируется и интерпретируется применительно к особым условиям работы и жизни в условиях Арктики. Иными словами, это не изъятие из действующего законодательства, это конкретизация и развитие законодательства. Развитие в сторону учета региональных особенностей Российской Федерации. Мы думаем, что по этому пути и в дальнейшем будет развиваться законодательство, потому что у нас кроме Арктики есть необходимость создать особые условия для Дальнего Востока. Возможно, потребуется дифференциация и конкретизация законодательства в отношении других макрорегионов Российской Федерации», — сказал Вячеслав Штыров.
Точно также в экономическом плане — стандартные законы при видимом равенстве всех субъектов и макрорегионов создают неравенство, потому что у всех неравные экономико-географические и природно-климатические условия. Сенатор считает, что закон о развитии Арктической зоны Российской Федерации должен послужить выравниванию этих условий, для того, чтобы сделать Арктику, по меньшей мере, равнопривлекательной по отношению к другим субъектам федерации.
«Предыдущие разработчики закона не смогли в ходе работы прийти к общему выводу, где находится южная граница арктического макрорегиона. Эти споры острые и продолжаются по сей день», — отметил Вячеслав Штыров.
В этом вопросе Совет по Арктике и Антарктике предлагает опираться на основополагающие документы. Все территории, которые необходимы, для того чтобы выполнить задачи и цели, изложенные в основных документах по развитию Арктики, должны быть объединены в отдельный объект управления и именно так должны быть определены границы Арктической зоны Российской Федерации.
«Иначе говоря, мы предлагаем определить границы Арктики с точки зрения создания целостного объекта управления для достижения стратегических целей, поставленных в нормативных документах Президентом и Правительством Российской Федерации. За основу необходимо взять указ, подписанный Президентом Российской Федерации, и рассмотреть нерешенные вопросы в этой области. Такие, как западный сектор Арктики – в Карелии, восточный сектор – в Якутии», — подытожил сенатор.
«Предыдущие законы, которые разрабатывались ранее воспринимались как раздача «слонов и пряников». Они предусматривали тотальное перераспределение полномочий и финансовых ресурсов. Полномочия должны были, согласно этим документам, уходить в федеральный центр, а ресурсы – в обратном направлении. Однако мы должны помнить, что те промышленные комплексы, которые сегодня существуют в Арктике, являются основой нашей экономики и основой формирования федерального бюджета», — пояснил Вячеслав Штыров.
По его убеждению, необходимо ограничить подходы к перераспределению, решая только самые первоочередные задачи. Например, устранить разницу в районных коэффициентах, которые установлены для федеральных и региональных учреждений. Также, по мнению Вячеслава Штырова, существует настоятельная необходимость рассмотрения вопроса субсидирования и дотирования авиационных перевозок и содержания аэропортов. Все это требует затрат, и именно такие проблемы должны быть решены при помощи закона о развитии Арктики.
«Но в основном закон должен быть направлен на создание условий для получения новых доходов, развитие новых видов деятельности, создание особых экономических зон, территорий опережающего развития. С помощью единого закона об Арктике нужно реализовать проекты комплексного развития на принципах государственно-частного партнерства, поддержать опорные базовые города и создать возможности для использования инновационных методов работы, которые могут применяться в Арктике. Причем не только для тех субъектов хозяйственной деятельности, которые находятся в Арктической зоне, но и для тех, которые находятся в так называемой тыловой зоне – на Урале, в Сибири, на Дальнем Востоке, которые работают на Арктику, в том числе предприятия военно-промышленного комплекса», — считает председатель Совета по Арктике и Антарктике.
С помощью закона необходимо реализовать систему поддержки научно-исследовательских комплексов по всем направлениям в Арктике, так как сегодня должны быть заложены основы будущей работы в Арктике и ее масштабного промышленного освоения, также должны быть поддержаны инфраструктурные проекты, уверен сенатор.
«Если подвести итог, то вся наша деятельность в отношении Арктики, принятие нового закона должны быть направлены на будущее», — подытожил Вячеслав Штыров.
После обсуждения концепции и структуры проекта закона Вячеслав Штыров предложил создать специальную рабочую группу, доработать проект закона о развитии Арктической зоны Российской Федерации и в осеннюю сессию 2016 года внести его на рассмотрение правительства Российской Федерации и Государственной Думы Российской Федерации.
Также сенатор предложил поручить министерству экономического развития Российской Федерации с участием Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации в срок до 15 января 2016 года подготовить предложения по уточнению южных границ Арктической зоны Российской Федерации, в том числе с учетом предложений Республики Карелия и Республики Саха (Якутия) для последующего их внесения в установленном порядке для рассмотрения президентом Российской Федерации.
Оба предложения председателя Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации Вячеслава Штырова были поддержаны.